Politiche energetiche e azione locale: un nuovo protagonismo delle città

Giugno 2011

1. Una proposta di azione energetica a livello locale: dalle residenze alla città

L’analisi  delle  politiche  nazionali  in  termini  di  risparmio  energetico  in  edilizia,  i  ben  noti  provvedimenti  sulla detrazione  fiscale  del  55%,  evidenziano  come  le  politiche  di  incentivo di  livello  nazionale  siano  in  grado  di creare un effetto di moltiplicazione quantitativa degli interventi ma non sono in grado di garantire una qualità elevata degli interventi stessi.

Infatti  gli  incentivi  fiscali  vengono  utilizzati  come  elemento  accessorio  a  lavori  di  ristrutturazione o  di sostituzione degli impianti che nascono su presupposti del tutto diversi e che non sono programmati sulla base di una conoscenza del comportamento energetico globale dell’edificio.

Si ricorre quindi all’intervento di detrazione per  favorire l’efficienza energetica in edilizia per elementi isolati, prevalentemente sostituzione di finestre o caldaie, ma raramente si effettua un intervento globale, che richiede una  valutazione  complessiva  del  funzionamento  energetico  dell’edificio,  un  attività  di  vero  e  proprio  audit energetico.

Uno studio europeo da me condotto come responsabile di ricerca per l’Italia ha consentito di evidenziare come gli interventi di rigenerazione energetica globale dell’edificio e, in genere, i risultati più significativi si ottengono laddove gli enti locali si attivano con specifiche azioni di sostegno e promozione di interventi energetici.

Uno studio europeo da me condotto come responsabile di ricerca per l’Italia ha consentito di evidenziare come gli interventi di rigenerazione energetica globale dell’edificio e, in genere, i risultati più significativi si ottengono laddove gli enti locali si attivano con specifiche azioni di sostegno e promozione di interventi energetici.

La proposta di promuovere Masterplan Energetico-urbanistici e Piani di azione energetica locali, è stata anche discussa al recente Convegno di Dubrovnik Energy Management in Cultural Heritage promosso da United Nations Development Program (UNDP) e Unesco. Tra le esperienze di punta in Italia vanno annoverate quelle in corso in provincia di Bolzano, dove numerosi comuni e la stessa Provincia hanno promosso numerose iniziative all’insegna dell’obiettivo di raggiungere lo stato di Comuni a zero emissioni di CO2. Alla base di questo importante obiettivo deve porsi la ricerca di una forte integrazione tra l’obiettivo ambientale globale e l’utilità sociale ed economica locale. L‘integrazione tra obiettivi globali e obiettivi locali diffusi determina il successo delle iniziative e la diffusione su ampia scala delle migliori pratiche, con benefici significativi per la qualità della vita, per i conti economici delle famiglie, per la competitività delle imprese, per i bilanci dei comuni, fin su ai bilanci energetici nazionali, com’é noto fortemente dipendenti dall’estero. Si tratta della migliore risposta alle esigenze della società e del Paese, coerente con l’indirizzo antinucleare chiaramente emerso dopo il referendum del 13 giugno e con le nuove istanze di partecipazione alle politiche che ne sono alla base. Tra i punti salienti dei piani di azione energetici più avanzati:  la definizione di un masterplan energetico urbano  l’attività di consulenza al risanamento energetico di edifici privati  I servizi di consulenza per la gestione energetica degli edifici e delle attività produttive, il cosiddetto management energetico, che consente di ridurre i consumi anche senza interventi 2 edilizi tradizionali  la diffusione degli impianti fotovoltaici sulle coperture degli edifici e dei parcheggi  l’integrazione delle fonti energetiche, ad esempio attraverso la diffusione dell’utilizzo di biomasse di origine agricola o zootecnica o la diffusione di impianti microelici adatti a contesti paesaggistici e storici di pregio  la diffusione di mezzi di trasporto pubblico ecologici e la diffusione di distributori di carburanti alternativi (biogas, biodiesel, bioetanolo e idrogeno) e di punti di ricarica di auto elettriche.

2. Il settore civile residenziale nelle politiche energetiche

Il settore dell'edilizia, tra i più energivori del  contesto europeo, è stato identificato come un settore cruciale rispetto agli obiettivi europei di risparmio energetico e di riduzione delle emissioni di CO2. Tra i vari settori economici, inoltre, quello dell'edilizia garantisce le condizioni più favorevoli in materia di riduzione dei consumi energetici e di emissioni di gas ad effetto serra.

Secondo l'insieme degli attori, il maggiore potenziale di risparmio energetico oggi si situa negli interventi di riqualificazione  energetica  dell'edilizia  esistente e,  in  particolare,  nell'edilizia  residenziale.  Nel caso  dei maggiori  paesi  europei  l'edilizia  residenziale  rappresenta  più  della  metà  dei  consumi  del  parco  edilizio esistente e una parte consistente di essa presenta caratteristiche termiche che potrebbero essere migliorate.

Se l'edilizia residenziale privata presenta un potenziale di risparmio energetico tra i più considerevoli, diversi fattori concorrono tuttavia a rendere questo obiettivo di difficile attuazione:

- la vastità del contesto edilizio di riferimento;

-il carattere estremamente differenziato del parco(ogni caso singolo è visto come un caso particolare che necessita di interventi personalizzati, non standardizzabili, quindi costosi) ;

-  l'esistenza  di  numerosi  freni  alla  riqualificazione  termica  (deficit  d'informazione  dei  privati,  professionisti insufficientemente  formati ad  un approccio  d'insieme  rispetto  alla  riqualificazione,  incentivi  insufficienti  per  i locatori privati ecc.)

Si può constatare che, nonostante questi fattori, diverse iniziative pubbliche e private in favore del risparmio energetico  sono  comunque  state  messe  in  atto  nell'edilizia  residenziale,  tuttavia  appare  evidente  che  il potenziale di riqualificazione termica dell'edilizia privata è lontano dall'essere pienamente sfruttato.

Diversi  studi  mostrano,  in  particolare,  che  nel  momento  in  cui  si  decide  di  mettere  in  atto  dei  lavori di riqualificazione  edilizia,  le  performance  energetiche  non  appaiono  sufficientemente  prese  in  considerazione rispetto ad altre.

3. Il Parco immobiliare italiano nel settore residenziale

I Fabbricati residenziali in Italia sono 11.226.595, per un totale di 27.268.880 abitazioni. Di queste 6.598.536 sono state costruite prima del 1945. Dal punto di vista dell’efficienza energetica tali  abitazioni non risultano però tra le meno performanti, per via del buon comportamento della muratura portante tradizionale. La quota di abitazioni di minor efficienza energetica si può identificare con quella costruita tra il 1945 e il 1981, pari  al  56%  del  totale.  Infatti  anche  se  la  prima  legislazione  italiana  in  materia  di  efficienza  energetica nell’edilizia è del 1976, è noto che come i primi anni di applicazione non abbiano dato i risultati auspicabili anche per la mancanza di controlli e di preparazione del personale tecnico e amministrativo.

Dal punto di vista tipologico-dimensionale i fabbricati sono per il 42% abitazioni mono o bifamiliari. Il Taglio intermedio  tra  3  e  15  abitazioni  per  fabbricato  comprende  il  36%  delle  abitazioni.  Il  22%  delle  abitazioni  è costituito da grandi complessi immobiliari con più di 16 abitazioni.

La dimensione media dell’alloggio è pari a 91,88 mq.

Le classi di ampiezza più rappresentative sono tra 80 e 99 mq (26%) e tra 60 e 79 mq (21%).

Per quanto riguarda i consumi energetici delle abitazioni in Italia si stima un valore tra i più bassi tra i paesi più sviluppati. Tale valore non dipende però da un elevata efficienza energetica ma dalle condizioni climatiche mediamente favorevoli. Il dato rapportato ai gradi giorno (cioè alle caratteristiche climatiche medie), pari a 169 kWh /mq risulta invece tra i più alti.

La proprietà è il principale titolo di godimento delle abitazioni, pari al 71%, seguono gli affitti con il 20%.

Si segnala per l’Italia un numero di abitazioni non occupate molto elevato, pari al 20%; un dato che risente però di un’alta percentuale di seconde case, circa  l’11% del totale delle abitazioni. Tale componente  incide negativamente sulla propensione agli interventi di  riqualificazione energetica, scoraggiando gli investimenti in considerazione dell’uso ridotto, a carattere stagionale, delle abitazioni.

Per  quanto  riguarda  l’azione  di  stimolo  agli  interventi  di  riqualificazione  energetica  degli  edifici  l’Italia  ha puntato prevalentemente sugli incentivi fiscali. Il governo ha promosso nel 2007 uno specifico provvedimento che innalza al 55% la detrazione fiscale, con IVA agevolata al 10%, un incentivo maggiore di quello per gli interventi tradizionali di recupero edilizio, pari  al 36%, che già dal 1998 comprendeva anche interventi utili al risparmio energetico.

Lo  Stato  Italiano  ha  affidato  all’ENEA  la  gestione  e  il  monitoraggio  delle  domande  di  detrazione  per  la riqualificazione energetica. Le domande sono state 106.000 nel solo anno 2007. E’ da segnalare come elemento di conferma della positiva accoglienza del provvedimento nel tessuto sociale ed economico della Nazione il fatto che essendo emerso qualche dubbio in sede governativa sulla conferma o meno  del  provvedimento  alla  fine  del  2008,  l’opinione  pubblica,  i  media  nazionali  e  molte  organizzazioni economiche  ed  enti  locali  abbiano  fortemente  sostenuto,  con  esito  positivo,  il  rinnovo  dell’incentivo  fiscale anche per il 2009-2011.

Per quanto riguarda le caratteristiche soggettive delle domande presentate emerge una netta prevalenza di privati cittadini (93%) e una ridotta presenza di domande di condomini ed altri soggetti giuridici.

Per quanto riguarda i contenuti tecnici delle domande di agevolazione fiscale del 55%, gli elementi principali emersi sono:

• prevalenza di interventi isolati (in particolare sostituzione caldaie e sostituzione infissi) rispetto ad interventi integrati;
• numero molto  limitato  di  interventi  che  coinvolgono l’involucro  esterno  dell’edificio  o dell’abitazione.

Per quanto riguarda la decisione di privilegiare la via dell’incentivo fiscale su adesione volontaria da parte dello Stato Italiano è utile fare due notazioni principali:

1. Il provvedimento  ha  svolto  anche  il  ruolo  di  incentivo  alla  emersione  dell’economia  in  nero,  ancora diffusa  negli  interventi  di  recupero  nelle  abitazioni  private,  particolarmente  nell’Italia  del  Sud,  dove  però  la perdurante e radicata diffusione dell’economia sommersa ha probabilmente contribuito a limitare la diffusione degli interventi di riqualificazione energetica connessi alle agevolazioni fiscali, rispetto al Nord;
2. Il provvedimento ha incontrato il favore del consumatore medio italiano, poco incline all’adesione a complesse e obbligate direttive tecniche e procedurali ma non ha incentivato in modo significativo gli interventi di “riqualificazione energetica globale”.

L’esistenza  di  perduranti  difficoltà  nella  esecuzione  di  interventi  di  riqualificazione  energetica  dell’involucro edilizio  è  testimoniata  anche  dall’esperienza  dei  “certificati  bianchi”[1]

Sebbene  la  performance  generale  del meccanismo  dei  certificati  bianchi  mostri  un  andamento  molto  favorevole  e  un  costante  superamento  degli obiettivi prefissati e sebbene il settore civile sia complessivamente preponderante e una quota importante dei risparmi  certificati  (21%)  sia  attribuita  ai  fabbisogni  termici  nel  settore  civile,  dal  dettaglio  degli  interventi eseguiti risulta una percentuale quasi nulla di interventi sull’involucro edilizio.

Su un totale di 1.768 progetti approvati e redatti  secondo le schede tecniche standardizzate solo 19 in Italia hanno riguardato l’isolamento di edifici per esigenze di riscaldamento; 22 progetti hanno riguardato l’utilizzo di doppi vetri; 3 l’isolamento di edifici per esigenze di raffrescamento.

Un aspetto peculiare, relativo in generale alla diffusione di interventi di riqualificazione dell’alloggio, emerso dai dati del Censimento 2001 svolto dall’ISTAT sulle abitazioni e riguardante gli interventi nelle abitazioni eseguiti nel  decennio  precedente  l’anno  censuario  è  rappresentato  dal  fatto  che,  se  in  termini  assoluti  prevale nettamente il numero di interventi in immobili dove abitante e proprietario coincidono, in termini relativi si è registrata una percentuale di interventi non troppo dissimile rispetto alle case occupate da affittuari: 49% nelle case  in  proprietà  e   40%  nelle  case  in  affitto.  Tale  aspetto  è  forse  riconducibile  alla  maggiore  mobilità  del mercato immobiliare determinata dalle case in affitto, la quale, evidentemente, costituisce elemento favorente i lavori  di  ristrutturazione,  i  quali  vengono  spesso  effettuati  in  concomitanza  con  il  trasferimento  nel nuovo alloggio.  Al  contrario  la  maggiore  propensione  ad  investire  sulla  riqualificazione  energetica  che  dovrebbe caratterizzare   un  immobile  di  proprietà  potrebbe  essere  “frenata”  dalla  scarsa  mobilità  che  caratterizza  le case occupate dai proprietari. Il dato sembrerebbe una conferma del fatto che la mobilità, più che la proprietà, è  un  fattore  favorente  per  i  lavori  di  ristrutturazione,  mentre  la  lunga  permanenza  nell’alloggio  costituisce tendenzialmente un freno.

Da ciò consegue la necessità di stimolare gli interventi di riqualificazione energetica come opzione valida in se e non necessariamente come elemento accessorio rispetto ai tradizionali lavori di ristrutturazione.

4. Lo scenario attuale: prospettive e criticità

Il  recepimento  nella  normativa  italiana  della  Direttiva  Europea  Energy  Performance  of  building  (EPBD) costituisce l’elemento più significativo di novità in campo legislativo nazionale.

Va  segnalata  però  la  lentezza  e  la  prudenza  nell’approvazione  della  normativa  attuativa,  che  sembrano orientate ad attutirne l’impatto sulla società italiana.

Si  teme  in  sostanza  una  reazione  di  insofferenza  del  tessuto  sociale,  in  particolare  dei  proprietari  privati, all’introduzione  di  nuovi  obblighi  e  spese  connesse alla  gestione  dell’alloggio  e  che  la  certificazione  sia percepita come un ulteriore “adempimento burocratico”.

E’ dunque necessario un forte sostegno informativo e una specifica sensibilizzazione ai temi energetici, tali da far  percepire  la  riqualificazione  e  la  certificazione  energetica  come  un  investimento  valido  e  socialmente apprezzato e un fattore di valorizzazione economica degli immobili più performanti, sia in caso di affitto che di compravendita.

Un  ruolo  propulsivo  importante,  anche  se  necessariamente  discontinuo  geograficamente,  è  svolto  dalle Amministrazioni regionali e locali, che, in molti casi più che a livello nazionale, hanno fatto proprio l’obiettivo della  riqualificazione  energetica  dell’edilizia,  con  una  importante  produzione  di  leggi  regionali  e  normative urbanistiche ed edilizie locali che dispongono standard e incentivi alla “edilizia sostenibile”.

Come  accennato,  un  caso  di  successo  è  rappresentato dalla  regione  dell’Alto  Adige,  dove  la  normativa urbanistica  si  è  sviluppata  in  modo  integrato  con  la  diffusione  di  metodi  di  certificazione  energetica di organismi tecnici indipendenti come l’Agenzia “CasaClima”.

Il forte decentramento delle competenze operato in  Italia negli ultimi anni induce comunque a ritener che un pieno  successo,  non  limitato  alle  sole  regioni  più  “virtuose”,  dell’obiettivo  “riqualificazione  energetica”  non possa prescindere da accordi e azioni integrate con il livello regionale e locale.

Riguardo  al  meccanismo  degli  incentivi  fiscali,  i  nuovi  orizzonti  conseguenti  al  recepimento  della  Direttiva EPBD dovrebbero portare ad una maggiore attenzione al concetto di riqualificazione globale, il quale dovrebbe essere incentivato in maniera più favorevole rispetto a interventi isolati e godere anche di facilitazioni nella fase iniziale della decisione.

L’agevolazione  per  l’acquisto  di  caldaie  a  gas  ad  alta  efficienza,  ad  esempio,  se  risponde  a  una  politica nazionale  di  fornitura  energetica  molto  mirata  ad  accordi  con  i  Paesi  grandi  produttori  di  gas,  da  sola,  in assenza  di  altri  interventi  sull’involucro  edilizio,  non  riesce  a  determinare  un  salto  di  qualità  rilevante  nel consumo energetico per riscaldamento.

Esperienze interessanti svolte a livello locale mostrano come le Amministrazioni pubbliche possano avviare il volano della riqualificazione energetica attraverso modesti investimenti iniziali in assistenza tecnica, necessari a fornire le necessarie e corrette informazioni ai  proprietari, in modo da indurli alla decisione di investire in un percorso virtuoso riqualificazione-certificazione energetica dell’immobile.

Inoltre  ed  infine  occorre  ribadire  che  un  meccanismo  di  incentivazione  esclusivamente  fiscale,  per  quanto estremamente  favorevole  come  quello  italiano,  si  caratterizza  per  una  limitata  penetrazione  nelle  aree geografiche strutturalmente caratterizzate dall’economia sommersa.

[1] I  “certificati  bianchi”,  chiamati  anche “Titoli  di Efficienza  Energetica”  (TEE), attestano il  conseguimento  di  risparmi energetici attraverso l’applicazione di tecnologie  e sistemi efficienti. Vengono emessi dal Gestore del Mercato Elettrico (GME) sulla base delle certificazioni dei risparmi conseguiti, effettuate dall’Autorità. Un certificato equivale al risparmio di  1  tonnellata  equivalente  di  petrolio  (tep),  che  è  l’unità  convenzionale  di  misura  usata  comunemente nei  bilanci energetici per esprimere tutte le fonti di energia tenendo conto del loro potere calorifico (www.autorita.energia.it)